自去年新冠疫情以来，欧洲各个领域均发生了巨大变化，社会各阶层总体产生了明显“右转”倾向。而在欧盟对华经贸关系和外交政策领域，这种转变也十分明显，具体表现在媒体宣传、文化交流、政治交往和商业互动中。欧洲人莫名其妙地开始关注中国政治事务，而对经济发展、社会进步给双方带来的互利共赢视而不见。包括商界、政界、文化学术界在内，很多中欧专家和从业人士都对这种突然的变化表示困惑，而这些困惑也伴生出大多数人对未来中欧关系走向的担忧，尤其是对中欧全面投资协定（CAI）是否能够顺利落实的高度关切。
一方面，这种转变有非常深层次的经济和体制性原因。特别是由于疫情，在原有全球化方案受阻、中美关系出现缓和、中国经济复苏、开启“十四五”新规划等因素的影响下，欧盟为应对这些新变量做出了一些不同以往的决策。另一方面，这种转变可能也与欧盟内部权力结构有一定关系。因此，我们试着从欧盟内部机构的角度来进行讨论，为读者展现这种态度转变背后的欧盟立场的制度性来源。
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▲图源：Presseamt München/Michael Nagy
首先我们要明白，欧盟是一个虽然高度民主化自由化，但同时也高度碎片化、决策高度分散化的体制。这种体制下，不同机构、不同利益集团、不同政治力量的博弈非常重要。一个决策从产生、实施再到反馈的链条往往会受到多种因素的影响。欧盟不是我们传统理解中的一个完善整体，内部分歧、竞争非常频繁，即使针对同一项政策也会有不同声音。中欧全面投资协定（CAI）谈判完成后，商界一片欢呼鼓舞，但也必将损害到本地工会或某些垄断产业的利益。在对华政策出现转变的情况下，我们也要学会听取不同声音，特别要支持那些客观理性、秉持互利共赢的友好声音。
其次，欧盟决策不只是一个行政机构、一个利益集团做出的。欧洲理事会由欧盟各成员国的国家元首组成，主要功能在于订定欧洲统合方针与定调欧盟的共同外交与安全政策。它的首脑又称“欧盟总统”，现任主席、比利时前首相米歇尔今年五月首要个任期到期，连任可能性非常大。欧盟理事会（Council of the European Union），又称部长理事会，由欧盟各成员国部长所组成，是欧盟的“上议院”，它的首脑也是米歇尔。欧洲议会（European Parliament）由欧洲选民直接产生，目前的执政联盟相对偏保守。而我们电视上和报纸上常见到的欧盟那个三角形建筑实际上是欧盟委员会（European Commission），相当于是欧盟的“政府”，其首脑冯德莱恩由欧洲议会任命，其作用相当于“欧盟总理”。
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▲欧盟委员会。图源：维基百科
因此，在代表欧盟出席外交外事活动中，米歇尔和冯德莱恩都会同时出现，两人地位相当。一般来说米歇尔负责协调欧盟国家之间的政策，而冯德莱恩则负责这些政策的落实。
当知道这些后，我们再回头再看CAI协定达成的全过程，其中很多时候，不同机构、不同政治力量往往扮演了完全不同的角色。首要，欧盟负责和中方谈判的核心角色是欧盟贸易专员（European Commissioner for Trade），是由欧盟委员会即欧盟“政府”任命的。同样，欧盟的“外交部”——对外行动署 (EEAS)也归欧盟委员会管理。相应的，欧盟贸易专员应当与中国商务部、对外行动署同外交部进行对接，负责具体谈判内容。这项协议是欧盟委员会主席冯德莱恩的政治功绩。
第二，欧洲议会负责审议的CAI最终协议不一定成为欧盟范围内的法律文件。按照规定，议会的专门委员会将负责审议提案，再在拨款和执行方面监督行政机构。换句话说，即使中欧两方行政机构达成共识签署了文本，这些文件也需经由欧洲议会审议通过，特别是经由欧洲议会国际贸易委员会（INTA）的审议和批准。所幸，根据路透社的报道，贸易委员会主席、德国社民党人伯恩德·兰格（Bernd Lange）在中国对欧制裁的问题上态度相对其他人而言更为务实，为CAI后续推进留下了操作空间。
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▲图源：www.consilium.europa.eu
第三，被中方制裁涉及的两个欧盟机构包括“上议院”欧盟理事会的政治与安全委员会（PSC）和“下议院”欧洲议会的人权分委会（DROI）。他们不负责贸易政策，但在“新疆”、“香港”、“人权”等问题上代表欧盟向中国频频发难，试图以政治议题作为筹码来换取更多的经贸利益。本次制裁中，中方也是非常有针对性选择了这两个委员会，仅将双方的分歧限制在了外交和安全等政治方面，试图隔离其对经贸协定实施产生的负面影响。反过来说，也提醒欧盟内部，特别是受米歇尔等政治力量影响下的欧盟负责安全和战略规划的部门，不要试图干扰中欧关系的健康发展。
我们再结合近期新闻：当地时间2021年4月6日，米歇尔和冯德莱恩到访土耳其首都安卡拉，与土总统埃尔多安进行了会面，但会议大厅里只有米歇尔和埃尔多安的两张椅子。结果是，冯德莱恩，就是推动了CAI谈判但后续部署被米歇尔打乱的那位女士，被迫坐在一旁的沙发上，情势一度非常尴尬。据事后土方外长的说法，这种座位是根据欧方的建议来安排的。虽然米歇尔在社交媒体上进行了反驳，但从他的具体措辞上来看，他并未直接否认土方的说法，而是认为这种座位安排是土方对规则理解不到位造成的。
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▲图源：dpa
所以，欧盟内部的决策和关系远比我们想象的要复杂的多，欧盟内部政治-行政、民粹-精英、贸易-安全等机构之间的分歧其实远比我们想象的大。特别是在中欧经贸合作这些重要议题上，欧盟决策不但会受外部因素影响，更会受其自身政治和官僚体制之间矛盾的掣肘。综上所述，在欧盟，一项外交政策的决策和部署，不应当只将其看做是一个整体性的行政决策，更应该放在一个官僚系统复杂、多个利益集团博弈的框架中。这样，我们才能更好地理解欧洲政治的来龙去脉。
