［导读］2008年金融危机以来，发达国家从自由贸易的推动者变成了保护主义的实施者，而发展中国家尤其是新兴经济体国家则从全球化的被动参与者变成了主动捍卫者。本文作者认为，二者在贸易政策上的巨大反差，源于国内社会保护能力的此消彼长。发达国家固化的社会福利体系，难以对危机后的社会提供充分保护，因此更多地选择保护主义手段，导致“嵌入式自由主义”框架的破裂。发展中国家的社会福利体系在应对危机时具有更大灵活性，降低了危机对国内社会的冲击，因此更有能力推动贸易自由化。这一发现说明，新兴经济体可以用更灵活的方式提供社会保护和推进贸易自由化，这将对寰球经济秩序和全球化的走向产生深远影响。对于中国而言，如何平衡开放与保护是需要重点关注的问题，也是实现包容性全球化的基本保障。
▍引言
20世纪80年代以来，发达国家一直是经济全球化的主导者和推动者，发展中国家则是被动的参与者。发达国家能够积极推进贸易自由化得益于其强大的产业竞争力和完善的社会保障，承受外来竞争冲击的能力远高于发展中国家。但是，2008年国际金融危机以来，经济全球化的推动力和阻力却发生了逆转。贸易保护主义在发达国家日趋高涨，发展中国家却成为推动贸易自由化的主力。为什么2008年金融危机后发达国家和发展中国家在贸易政策上存在如此大的差异？
发达国家和发展中国家在贸易政策上的巨大反差源自国内社会保护能力的此消彼长。全球化加速扩张使国家面临巨大的社会保护压力。金融危机的爆发凸显了各国经济的脆弱性，也使公众对社会保护的需求迅速增加。然而，发达国家和发展中国家在回应这些需求时存在能力和手段上的较大差异。发达国家的福利水平高，但福利制度已高度固化，难以通过改革满足不断增加的社会保护需求，只能诉诸保护主义手段来缓解国际市场的冲击。
较之于发达国家，发展中国家总体福利水平较低且福利制度尚未完善,但是这些劣势在应对金融危机时却显示出更大的韧性。首要，由于福利水平低，福利支出分配有更大的灵活性。在金融危机后，不少发展中国家都增加了公共福利支出，扩大了社会保障的覆盖面。第二，发展中国家广泛使用开放性产业政策，选择性地补贴和扶助产业，有助于弥补社会保障的不足。由于社会保障能力的不断提升，发展中国家更有能力和动力去推动贸易自由化。
本文的第二部分介绍国际金融危机后寰球各国贸易政策的变化趋势。第三部分分析国家应对经济危机的政策选择。第四部分讨论发达国家福利制度的变化。第五部分分析发展中国家在危机后的福利制度变化。第六部分是结论。
▍国际金融危机后寰球各国贸易政策变化趋势
20世纪80年代以来，贸易自由化有利于经济增长的观点得到了绝大多数国家的认同，成为全球化的最突出特点之一。在2008年金融危机前的30年中，全球贸易增长速度一直是寰球经济增长速度的两倍。尽管拉美和东亚的发展中国家在20世纪80年代和90年代相继发生过金融危机,引起了对市场过度开放的争议，但在新自由主义的影响下，全球贸易仍然向进一步自由化迈进。然而，这一局面在2008年国际金融危机爆发后发生了逆转。全球贸易总量在2009年发生了断崖式下降，虽然在各国财政刺激政策的干预下短暂反弹，但随后还是陷入了持续低迷。2012—2016年，全球贸易增速同全球经济增速基本持平，改变了第二次寰球大战结束以来全球贸易增长一直快于经济增长的态势。
更值得担心的是，贸易保护主义的阴影越来越浓。在危机之初，主要发达国家还在呼吁继续开放市场，控制贸易保护主义。然而，随着欧美经济的乏力表现加上紧缩政策的实施，排外的民族主义情绪开始发酵。不少国家出现了极右翼政党的支持率上升甚至成为执政党的情况，保护主义的暗潮开始涌出。从2009年到2018年,寰球各国一共采取了15000多项贸易干预措施，其中11600项属于贸易保护措施，远远超过近4000项的贸易开放措施（如图1所示）。从变化趋势上看，在金融危机爆发之初，贸易保护措施增长平缓。在2013年也就是危机爆发5年后，贸易保护达到极峰，而后持续下降，回落到金融危机爆发之初的水平。
发达国家和发展中国家在实施贸易干预措施上呈现出不同趋势。一方面，发达国家实施的贸易保护措施占全球总数的60％，发展中国家仅占40％。美国是使用贸易保护手段最频繁的国家，自2008年以来实施了1600多项贸易保护措施，占全球总数的8％。在实施贸易保护措施最多的前10名国家中，发达国家和发展中国家各占5席。印度、俄罗斯、阿根廷和巴西也是使用贸易保护手段较多的国家。中国实施的贸易保护措施占全球总数的2％，位居第9位。另一方面，发展中国家则成为推动贸易自由化的主力，其实施的贸易开放措施占总数的58％，而发达国家仅占42％。其中，巴西、印度、中国占据前三位，占全球总数的13％。美国的贸易开放措施仅占全球总数的3％，但已经是实施贸易开放措施前10名中只此的发达国家。从贸易干预的方式来看，发达国家和发展中国家的关税水平都没有明显变化，但补贴、临时性贸易保护、政府采购限制等非关税壁垒成为贸易保护的主要方式。
▍国家应对经济危机的政策选择
为什么国际金融危机后发展中国家比发达国家更倾向于推动贸易自由化？一种解释认为，随着全球化的深入，大多数发展中国家采取了出口导向型经济战略，对国际市场的依赖程度显著提高。在深度融入全球价值链的状况下，发展中国家实施贸易保护可能对本国产业造成更大损害，因此更有动力单方面降低关税、推进贸易自由化。例如，在20世纪90年代的亚洲金融危机后，遭遇危机的国家都大幅降低关税，签署更多的自由贸易协定，进一步开放国内市场。另一种解释则聚焦于国内政治和利益集团。金融危机的爆发可能增强支持开放的利益集团的力量，削弱反对开放的利益集团。许多发展中国家之所以在遭受国际支付危机后反而选择进一步的金融和贸易开放，正是因为危机扫清了阻碍市场开放的障碍。但是，这些观点尽管可以解释为什么某些发展中国家在危机后会继续开放市场，但却无法解释国际金融危机以来发达国家和发展中国家在贸易政策上的巨大反差。
（一）贸易政策
彼得·古勒维奇发现，在欧美资本主义国家经历的三次经济危机时期（1873—1896年、1929—1933年、20世纪70年代中期）,国家的应对政策主要可以分为五种：进一步开放的自由主义、政府控制和计划的社会主义、限制外来竞争的保护主义、增加投资的需求刺激以及强调出口的重商主义。就贸易政策来说，危机反应基本可以被分为两类：一类是采取保护主义手段限制进口，减少对国内市场和特定行业的冲击；另一类是进一步开放市场，通过增加出口来改善国际收支。
如果经济危机是由国际收支失衡、外债负担过高等外部原因造成，调整贸易政策就成了必要的应对手段。一种选择是采取贸易保护政策，通过提高关税和非关税壁垒限制进口，减少外汇流出，保护国内产业，扭转国际收支不平衡的局面；另一种选择是进一步开放市场，通过扩大出口来增加外汇收入，从而实现国际收支平衡。贸易保护政策主要是保护和补贴在自由贸易中受到损失的行业和企业。开放市场政策则是利用经济危机削弱阻碍改革的利益集团，进一步推动贸易自由化。
国家会在什么情况下选择贸易保护？经济学家普遍认为自由贸易能够通过专业分工提高生产效率，从而给所有参与国都带来好处。但是贸易收益和成本的分配在国家内部却是不均衡的，由此产生了自由贸易的支持者和反对者。一般认为，出口行业从贸易中获益较大，倾向于支持自由贸易，而进口替代行业面临国际竞争者的挑战，倾向于反对自由贸易。经济危机通常会伴随着国际收支恶化，从而加深自由贸易的支持者和反对者的对立。一方面,出口企业希望扩大开放增加出口；另一方面，进口替代企业希望通过贸易保护政策来保障其国内市场份额。自由贸易的支持者和反对者之间的博弈将影响政府在贸易政策上的选择。
贸易保护也可分为积极保护和消极保护两类。如果经济危机的波及面较小，政府可能会采用积极保护手段。一方面通过增加补贴支持遭受严重损失的行业；另一方面通过进一步的自由化措施来吸引更多外资，增加出口，改善国际收支状况。但是如果经济危机波及面较大，产生了大量失业人口，政府就无法继续实施定向补贴。相关利益集团就可能游说政府对国内行业和市场进行消极保护，在政治上支持限制自由贸易的政治家。从历史上看，保护主义通常盛行于经济危机之后。在20世纪30年代的大萧条时期，美国通过了《斯姆特—霍利关税法》，大幅提高了上千种进口商品的关税，由此引发了各国之间的贸易战。各国筑起贸易保护的高墙，导致国际贸易急速萎缩，从而加剧了危机。全球贸易因此出现了断崖式下跌，贸易总量在短短3年时间萎缩了2／3。
（二）社会政策
经济危机不仅会引起对外贸易政策的调整，也会推动国内社会政策的改革。危机往往会导致旧的经济社会关系破裂，为建立新的社会经济关系提供动力。卡尔·波兰尼的经典著作《大转型》揭示了市场机制与社会机制之间的关系：自由市场的运行不可能独立于社会制度，而必须是相互嵌入的“双向运动”。市场整合力量最强的时候，正是社会保障需求较大的时候。一旦市场力量与社会政策脱节，资本扩张的进程就将中断，社会就会陷入动荡和衰退。欧洲持续百年的经济繁荣局面因为首要次寰球大战的爆发而中断，并陷入了长达30年的危机和战乱。这一看似偶然的危机其实是市场机制过度扩张的必然产物。一方面，资本的扩张要求打破国家的界线,整合全球市场；另一方面，市场开放的冲击会让个人生活变得更加脆弱，对社会保护的需求更加强烈，势必要求政府发挥更大的保护和救助作用。波兰尼的理论指出了全球化的悖论：全球化的扩张如同一根被不断拉伸的橡皮筋，拉得越长就绷得越紧，收关结果不是弹回就是断裂。
市场和社会的“双向运动”意味着经济危机难以避免，但国家如何应对经济危机却充满变数。一方面，国家在应对经济危机时既要考虑短期目标，也要考虑长期目标。在经济危机爆发初期，政府的应对通常是被动的，通常采用反周期的财政刺激政策以避免危机蔓延，稳定市场信心。在经济危机的持续期，政府要面对修复市场与社会关系的长期目标，需要在对外贸易政策和对内社会政策上做出选择。另一方面，国家在应对经济危机时既受到资源和能力的限制，也受到国内政治和经济结构的影响。
2008年的国际金融危机前，发达国家面临着同大萧条前相似的局面：市场与社会严重脱节，其重要表现就是国内收入差距达到20世纪80年代以来的较高水平。人口中收入较高的10％和较低的10％群体之间的收入差距从7倍扩大到了9．5倍。在危机的冲击下，民众的不满情绪上升并转化为要求变革的政治诉求。经济危机的爆发通常也会迫使政府回应民众的需求，重塑市场与社会的关系。除了贸易政策外，国家也必须在社会政策上做出回应。社会和贸易政策的选择并非是完全独立的，而是相互关联。国家在社会政策上的应对会影响贸易政策上的选择，反之亦然。
在波兰尼看来，自由市场和社会保障似乎是完全对立的两种机制，社会保障是对过于强大的市场力量的被动反应。因此，政府会在经济危机时大幅增加社会福利支出以缓解外部经济冲击。按照这种观点，现代福利国家的兴起正是市场力量过强后导致的反向运动的结果。两次寰球大战给西方国家造成了巨大创伤，对战争和危机的恐惧使得公众强烈希望政府能在复苏经济和保障民生方面发挥更大作用。工会力量也因此不断壮大，在同资本家的谈判中逐渐占据上风，从而使得工人的福利保障水平显著提高。与此同时，第二次寰球大战后发达国家的经济迅速复苏并持续增长，到了20世纪50年代已基本从战争的创伤中恢复，关注的重点开始转向财富分配。
另一些学者则认为，福利国家并非只是波兰尼所说的面对现代资本主义的“保护性反应”，其本身就是现代资本主义的核心组成部分。约翰·鲁杰提出了“嵌入式自由主义”的概念，解释了第二次寰球大战后发达国家的经济体制，即在国内政治中追求工业化、充分就业和社会福利，在国际政治中则反映为基于协调的自由多边主义。换而言之，对内福利保障和对外市场开放相互促进。自由主义建立的基础不是小政府大市场的新自由主义。恰恰相反，只有在具备良好的福利制度的情况下,民众才会更加支持经济全球化。如果国内福利保障不足，就会后院起火，民众对全球化的态度也会趋于负面。因此，自由主义和福利国家是相辅相成的关系，而不是一对矛盾。
从这个角度来看，福利国家是社会发展必然产生的结果。一方面，工业化摧毁了前工业化时代家庭、教堂、行会等传统的生产组织方式，而市场本身又无法承担社会保障的功能，因此更加依赖政府提供的福利保障；另一方面，现代官僚体制以其更高效的组织形式使得广泛的社会福利分配成为可能。社会福利是一个旨在降低社会贫富差距的转移支付过程。富人承担大部分福利政策的成本，穷人享受更多福利政策的收益。在没有强大的国家机器时，政府的征税和分配能力都会受到很大限制，很难在全国范围内推行高福利政策。只有现代高效的官僚制度才具备强大的税收能力，才能建立覆盖全民的福利国家。
福利国家的概念有广义和狭义之分。广义的福利国家涵盖广泛，既包括不同类型的政府干预（如转移支付、社会服务、监管等），也包括政府干预的对象（低收入人群、退休人群、全体公民等）。狭义的福利国家则主要指政府的社会保障功能。其中，医疗、养老和劳工政策是最为重要的福利领域。医疗和养老是发达国家社会福利支出中较大的两部分，也是国内政治争论的主要议题。
但是，并非所有国家都有能力建立广泛覆盖、充分保护的福利制度。尤其是在经济危机时，政府会面临保护需求剧增和保障资源不足的矛盾，需要在社会保障和贸易保护之间寻找平衡点。如果社会保障整体水平较高，刚性福利支出很多，调整福利制度的灵活性就较小。在财政资源不足的情况下,政府无法通过增加公共开支以提高社会的整体保障水平，只能通过限制进口等贸易保护措施来减少外部冲击。
如果社会保障整体水平较低，刚性福利支出相对较少，政府就可以有一定的灵活性来调整公共开支项目的优先组合，并采用多样化的福利保障方式。对特定行业进行补贴和扶助，是在不增加财政支出的情况下的理性政策选择。尽管这种予以补贴的做法曾经被称为“新保护主义”，但其同限制进口的关税和配额等措施仍然有较大区别。此外，政府还可以采用公私合作的方式来提供社会保障，从而减轻政府面临的财政和政治压力。
总之，经济危机造成的内外压力会让发达国家和发展中国家都面临平衡贸易政策和社会政策的难题。国家在贸易政策上的倾向在很大程度上会受到其在社会政策上的立场的影响。社会保障水平的提升会让国家更倾向于贸易开放，而社会保障水平的降低会让国家更可能选择贸易保护。
（未完待续）
